La convention judiciaire écologique, promesse d'une meilleure justice pénale

Le 3 mars dernier, le Sénat adoptait à la majorité le projet de loi relatif à la création d’un Parquet européen et d’une justice pénale spécialisée. Porté par Nicole Belloubet, ce texte prévoit notamment la mise en place d’une convention judiciaire écologique. Une nouvelle arme juridique efficace pour punir les délits commis contre l’environnement ? Éléments de réponse.

Le 3 mars dernier, le Sénat adoptait à la majorité le projet de loi relatif à la création d’un Parquet européen et d’une justice pénale spécialisée. Porté par Nicole Belloubet, ce texte prévoit notamment la mise en place d’une convention judiciaire écologique. Une nouvelle arme juridique efficace pour punir les délits commis contre l’environnement ? Éléments de réponse.

Le 12 décembre 1999, le pétrolier maltais l’Erika fait naufrage au large de la Bretagne. Ce sont 30 884 tonnes de fioul qui se déversent dans l’océan Atlantique, causant par là même un désastre écologique : près de 400 km2 de côtes, du Finistère à la Charente-Maritime, sont touchés et des milliers d’oiseaux périssent. Le 25 septembre 2012, soit treize années plus tard, les sociétés Total et Rina seront condamnées par la Cour de cassation. Le 21 septembre 2001, l’explosion de l’usine AZF de Toulouse entraîne la mort de 31 personnes, en blesse 2 500 et provoque de lourds dégâts environnementaux. Le 24 septembre 2012, la société Grande Paroisse, propriétaire de l’usine, et Serge Biechlin, ancien directeur du site, sont condamnés par la cour d’appel de Toulouse. Ce n’est qu’en 2017, soit plus de seize ans après les faits, que la Cour de cassation condamne l’ancien directeur à quinze mois de prison avec sursis et la société Grande Paroisse à une amende de 225 000 euros. Deux catastrophes écologiques différentes liées par la même lenteur judiciaire.

Le 3 mars 2020, le Sénat adoptait en première lecture par 318 voix contre 3 le projet de loi présenté en conseil des ministres le 29 janvier dernier, relatif à la création d’un parquet européen et à la justice pénale spécialisée. Le texte, qui doit encore être soumis au vote de l’Assemblée nationale, a la particularité de prévoir la mise en place d’une convention judiciaire écologique. La ministre de la Justice Nicole Belloubet envisage en effet d’étendre le dispositif des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP) existant en matière de corruption et de fraude (qui rencontrent d’ailleurs un grand succès) au domaine environnemental. En y regardant de plus près, le projet n’est pas aussi novateur qu’il y paraît.

Le droit de l’environnement précurseur

"La justice de l’environnement." C’est ainsi que Nicole Belloubet qualifie la nouvelle forme de judiciarisation des atteintes à la nature qu’elle soutient, directement inspirée des CJIP "classiques". Ce type de procédure créé par la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique de 2016 dite "Sapin 2" permet au procureur de la République de proposer à une personne morale, mise en cause pour des faits de corruption, de trafic d’influence, de blanchiment et de certaines infractions de fraude fiscale, de conclure une convention qui aura pour effet d’éteindre l’action publique. Ce dispositif, destiné à éviter les poursuites pénales, a été étendu au domaine de la fraude fiscale, à la suite de l’adoption du projet de loi du 10 octobre 2018.

Le domaine environnemental connaît en réalité déjà un mécanisme transactionnel pour les infractions de faible gravité (punies de moins de deux ans d’emprisonnement). Initialement appliquée aux domaines de l’eau, de la pêche en eau douce et des parcs nationaux, cette transaction pénale, prévue à l’article L. 173-12 du Code de l’environnement, a été étendue à l’ensemble des infractions prévues par ce même code par un décret du 24 mars 2014. Christiane Taubira, garde des Sceaux de l’époque, diffusait même une circulaire aux magistrats des parquets en avril 2015, les incitant à "rechercher systématiquement la remise en état du milieu", à "toujours engager des poursuites en cas d’atteinte grave ou irréversible à l’environnement" et à "mettre en œuvre des alternatives aux poursuites dans les seuls cas où le jugement n’est pas indispensable". En pratique, de nombreux professionnels du droit pointent du doigt la longueur des délais de traitement de ces affaires, la mauvaise prise en compte du préjudice subi par les victimes ou encore la faiblesse des mesures prononcées dans le cadre de ces transactions.

Rénovation de la justice pénale environnementale

Le gouvernement propose aujourd’hui de rénover la justice pénale environnementale en y apportant une nouvelle réponse judiciaire qui intégrera des mécanismes de compensation, de réparation environnementale ou des correctifs sous le contrôle d’un garant : la convention judiciaire écologique. Elle permettra de traiter des infractions les plus graves. "Sa mise en place serait complémentaire à la transaction en matière environnementale déjà existante et dont le Conseil constitutionnel avait confirmé la parfaite conformité à la Constitution dans une QPC portée par France Nature Environnement le 12 avril 2013", rappelle Yvon Martinet, avocat associé en droit de l’environnement et du développement durable chez DS Avocats.

L’insertion d’un nouvel article dans le Code de procédure pénale prévoirait que cette convention judiciaire puisse être conclue entre le procureur de la République et une personne morale mise en cause pour des délits prévus par le Code de l’environnement ainsi que des infractions connexes, tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. Le dispositif devrait permettre un traitement rapide des affaires, y compris lorsque l’enjeu financier est important. Pour Nicole Belloubet, il s’agirait d’ "une sanction, une mise en conformité et une réparation, beaucoup plus rapide qu’une procédure pénale". La convention judiciaire pourra en effet contenir jusqu’à trois obligations différentes : payer une amende pouvait s’élever jusqu’à 30 % du chiffre d’affaires de l’entreprise en cause, procéder à des versements pouvant être échelonnés dans une période ne dépassant pas un an ou obliger la personne morale à régulariser sa situation. "La proposition de la garde des Sceaux constitue un élargissement du mode alternatif que nous pratiquons déjà régulièrement, ce qui est une très bonne chose. Il n’est cependant pas certain qu’elle soit appréciée par les ONG et les associations agréées pour la défense de l’environnement puisqu’elle replace totalement le Parquet au centre du jeu", analyse Yvon Martinet. Et pour cause, le texte revoit à la fois l’organisation de la justice en matière environnementale et propose la création de nouvelles juridictions spécialisées.

" C’est toute cette culture de la matière environnementale qu’un Parquet spécialisé et que des juridictions spécialisées pourraient mieux partager au moment des enquêtes, instructions puis audiences "

Juridiction à trois niveaux

Pour rendre la justice pénale environnementale efficace, le projet de loi propose la création d’une juridiction à trois niveaux avec l’affectation de magistrats formés aux contentieux environnementaux. Concrètement, une juridiction spécialisée départementale interviendra lors d’atteintes à l’environnement portant sur le cadre de vie des citoyens. La juridiction spécialisée de deuxième niveau, présente dans chaque ressort de cour d’appel, réglera les affaires d’atteintes graves à l’environnement. Le troisième niveau de juridiction permettra quant à lui de traiter les accidents industriels ou les risques liés à des activités technologiques particulières comme le nucléaire. Les tribunaux judiciaires « classiques » continueront de résoudre les litiges les moins techniques, à l’instar de ceux relatifs aux décharges sauvages, aux infractions aux permis de pêche ou de chasse. Les affaires les plus graves seront toujours portées devant les pôles santé publique et accidents collectifs, existant à Paris et à Marseille et chargés des affaires les plus graves, comme l’incendie qui a récemment ravagé l’usine Lubrizol à Rouen par exemple. "L'objectif est de former, d’éduquer et en conséquence de partager de mieux en mieux la pratique entre les représentants de la poursuite pénale, les avocats des parties poursuivies et ces dernières, analyse Patricia Savin, également associée du cabinet DS Avocats. En droit de l’environnement, la majeure du syllogisme n’est pas juridique, mais technique et de plus en plus économique et financière : c’est toute cette culture de la matière environnementale qu’un parquet spécialisé et que des juridictions spécialisées pourraient mieux partager au moment des enquêtes, instructions puis audiences", poursuit l’avocate spécialiste du droit de l’environnement. Certains contentieux pénaux, en raison de leur nature ou de leur gravité, seront quant à eux portés devant le Parquet européen.

Déploiement probable des poursuites

Le second volet du texte vise en effet à adapter la procédure pénale française à une nouvelle autorité judiciaire incarnée par un Parquet européen. Si le texte est adopté, il devrait être mis en place au mois novembre prochain et siéger à Luxembourg. Sa mission consisterait à enquêter sur les fraudes au budget de l’Union européenne et autres infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE et à engager des poursuites.

La nouvelle forme de justice prônée par la garde des Sceaux envisage clairement de redorer le blason de la justice pénale environnementale en la rendant plus efficace. "Ce sera probablement le déploiement, de manière plus significative sans doute, des alternatives aux poursuites recommandées au Parquet par les gardes des Sceaux successifs", note Patricia Savin. Les enjeux restent inchangés : rétablir un état initial, éviter une nouvelle infraction, son aggravation ou sa réitération. Mais les moyens pour y parvenir seront différents et plus efficaces. Pour l’heure, le projet est encore en attente de validation.

Marine Calvo

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