Gérald Bégranger (AFA) : "Notre objectif n'est pas de sanctionner pour sanctionner"

Décideurs. Êtes-vous satisfait de la première décision de la commission des sanctions ?

Gérald Bégranger. L’objectif de l’Agence française anticorruption (AFA) n’est pas de sanctionner pour sanctionner mais de faire en sorte que les entreprises soumises à l’article 17 de la loi Sapin 2 soient conformes à ses prescriptions. La décision de la commission des sanctions nous convient puisqu’elle a constaté que l’entreprise mise en cause avait remédié aux manquements qui lui étaient reprochés. Au reste, nous nous réjouissons que la commission des sanctions ait pris parti sur plusieurs points de procédure, créant ainsi un début de jurisprudence. Je pense notamment au pouvoir de l’AFA de se faire remettre par l’entité contrôlée tout document utile, même ceux relatifs à une période antérieure à l’entrée en vigueur de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016.

Quel bilan en tirez-vous ?

Il faut tout d’abord rappeler que la commission des sanctions de l’AFA est chargée de se prononcer sur l’existence des manquements notifiés par le directeur de l’agence à l’entreprise contrôlée et, le cas échéant, de prononcer une sanction contre elle et son dirigeant. Son rôle n’est donc pas de dire si une entreprise est conforme ou non à l’article 17 de la loi Sapin 2 puisqu’elle n’examine pas elle-même le dispositif de la société en cause dans son ensemble. En bref, elle n’a pas la compétence pour déclarer conforme le dispositif d’une société à la loi. Cette nuance est de taille.

Par ailleurs, comme l’article 17 de loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016, dite « loi Sapin 2 », le prévoit, la commission prend en compte la situation de la société à la date à laquelle elle statue. Ainsi, le dispositif d’une entreprise que la commission des sanctions estimerait exempt de manquement à l’article 17 à une date déterminée, pourrait ne plus l’être quelques années plus tard. S’il n’est pas mis à jour, un dispositif de conformité anticorruption perd progressivement sa pertinence.

S’agissant de cette première décision de la commission, l’entreprise concernée a amélioré son dispositif anticorruption tout au long des procédures de contrôle et d’instruction devant la commission, en suivant les recommandations formulées par l’AFA à l’issue du contrôle. C’est pourquoi la commission des sanctions a estimé qu’à la date de sa décision, aucun des manquements retenus par le directeur de l’AFA n’était caractérisé.

« L’efficacité de la lutte contre la corruption passe par une bonne coordination des différentes autorités compétentes en ce domaine »

Vous avez publié votre rapport annuel pour 2018. Quels en sont les grands enseignements ?

Deux ans après sa création, l’agence peut dresser un premier bilan de son activité de conseil et de contrôle. Premièrement, nous constatons un point commun entre les secteurs public et privé : dans l’ensemble, il reste beaucoup à faire pour développer des dispositifs de conformité anticorruption efficaces, même si bien sûr les situations particulières peuvent être différentes les unes des autres. Nous avons dégagé des premiers enseignements dans le rapport, en nous fondant sur les lacunes et bonnes pratiques constatées.

En outre, l’agence commence à s’ancrer dans le paysage institutionnel, notamment en concluant des conventions de partenariat avec d’autres services ou autorités. Nous avons, par exemple, développé une coopération efficace avec les parquets, dont notamment le Parquet national financier. C’est très important car l’efficacité de la lutte contre la corruption passe par une bonne coordination des différentes autorités compétentes en ce domaine. L’AFA ne peut pas y arriver seule ! Nous avons dès le début pris conscience que cette coopération entre les acteurs institutionnels constituait un axe fort de notre travail collectif. Ainsi, en application du décret n° 2017-329 du 14 mars 2017, nous avons établi un projet de plan national pluriannuel de lutte contre la corruption en consultant des administrations de l’État sur les mesures à y faire figurer.

Par ailleurs, je crois important de souligner que l’agence s’emploie à répondre aux attentes des publics spécialisés comme à informer la société civile sur les enjeux de la lutte contre la corruption. Nous avons en ce sens pris le parti de soumettre à la consultation publique nos guides pratiques, comme celui sur les vérifications anticorruption à l’occasion d’une fusion-acquisition ou sur la politique cadeaux et invitations dans le secteur privé. Nous avons par exemple réalisé une étude sur la prévention de la corruption dans le secteur public local au moyen d’un questionnaire adressé à des milliers de collectivités territoriales. Enfin, nous invitons des personnalités extérieures, issues du monde de l’entreprise, aux réunions du conseil stratégique de l’agence.

Dans votre rapport annuel, vous semblez dire que les dirigeants d’entreprises n’est pas encore assez impliqué dans les sujets de corruption. Quelle est votre analyse ?

L’article 17 de la loi Sapin 2 est entré en vigueur en juin 2017. Deux ans, c’est court et long à la fois pour que l’acculturation à la conformité anticorruption se fasse ! Si on s’intéresse plus largement au développement de la conformité dans son ensemble en France, force est de constater que la conformité anticorruption est encore une branche jeune et s’installe pas à pas dans les organisations. Il faut aussi se rappeler que cet article est entré en vigueur quelques mois avant le règlement général sur la protection des données (RGPD). Ce sont deux réformes d’envergure en matière de conformité que les entreprises concernées ont dû mettre en œuvre récemment.

L’engagement des dirigeants se démontre par la mise en place d’un dispositif de conformité anticorruption complet et efficace, ce qui prend du temps. Une modification profonde de la culture des entreprises, de leur manière de gérer leurs risques est en marche à raison du développement de la conformité. Une bonne dynamique est enclenchée mais il reste encore beaucoup à faire.

« Nous avons créé, avec l’agence nationale anticorruption italienne, un réseau mondial des autorités de prévention de la corruption »

Les textes ne prévoient pas de cadre précis aux contrôles. Est-ce que cela a un impact sur la préparation des entités contrôlées ?

Dès le départ, l’agence a conçu ses contrôles comment n’étant « pas formels » c’est-à-dire qu’il nous appartient de nous assurer de l’effectivité du dispositif de conformité anticorruption et non de nous borner à en vérifier la seule existence. Ce faisant, l’AFA ne fait que tirer la conséquence pratique nécessaire de la lettre de la loi puisque l’article 17, 8° de la loi du 9 décembre 2016 impose aux sociétés cette obligation d’effectivité : elles doivent mettre en place « un dispositif de contrôle et d’évaluation interne des mesures mises en œuvre ». Cela implique, plus concrètement, que les sociétés contrôlent régulièrement la bonne application de leur dispositif de conformité anticorruption et l’ajuste s’il y a lieu. La commission des sanctions a rappelé cette obligation de contrôle par l’entreprise de l’effectivité de son dispositif. L’AFA assure en quelque sorte un contrôle externe non seulement de l’effectivité du dispositif de l’entreprise mais également du contrôle par celle-ci de cette effectivité.  

L’échange d’informations avec d’autres autorités anticorruption étrangères n’est pour l’instant pas prévu par le législateur. Le déplorez-vous ?

Les textes ne nous autorisent en effet pas à échanger des informations sur des entreprises ou des personnes physiques avec une autorité publique étrangère. Nous coopérons cependant techniquement avec certaines d’entre elles, cette coopération consistant en l’échange de bonnes pratiques et d’informations générales. C’est très important pour nous ! Cela étant, il n’est pas interdit de s’interroger sur l’opportunité de modifier la loi pour permettre à l’AFA, dans certains cas, d’échanger des informations opérationnelles avec d’autres autorités étatiques dans l’intérêt des entreprises françaises, comme cela est d’ailleurs autorisé pour d’autres autorités aux missions comparables à l’agence (notamment l’Autorité des marchés financiers et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution).

« Les acteurs internationaux comme les États-Unis attendent de voir comment la France va appliquer sa législation dans le temps »

À défaut d’échange d’informations opérationnelles, quelles sont vos relations avec vos homologues étrangers ?

Avant de pouvoir échanger, encore faut-il savoir avec qui ! Nous avons lancé un projet visant à cartographier les agences de prévention de la corruption dans le monde, en coopération avec le Groupe d’États contre la corruption (Greco) du Conseil de l’Europe et l’OCDE.

Par ailleurs, pour renforcer la coopération entre ces agences, nous avons créé, avec l’agence nationale anticorruption italienne, un réseau mondial des autorités de prévention de la corruption. L’acte constitutif a été cosigné par l’AFA le 16 octobre 2018 à Šibenik en Croatie. Il rassemble aujourd’hui une vingtaine d’agences et autorités anticorruption. Ce réseau a vocation à accueillir toutes les autorités étrangères compétentes qui le souhaitent. Le but est d’échanger de manière concrète sur des problématiques d’intérêt commun et d’en dégager des enseignements qui pourraient être rendus publics.

Quel est votre rôle à l’international ?

Notre action internationale se déploie à la fois aux niveaux bilatéral, avec nos homologues étrangers, et multilatéral, dans le cadre des organisations et enceintes de discussion internationales comme l’OCDE, le Conseil de l’Europe, l’Organisation des Nations unies et le G20.

Nous participons, avec les ministères concernés, à la définition des positions françaises et au suivi des mécanismes multilatéraux d’évaluation des autres Etats. Ces cadres d’évaluation, très exigeants, sont l’occasion pour les États de formuler des recommandations d’amélioration des dispositifs nationaux anticorruption. Plusieurs mesures de la loi Sapin 2 sont la traduction de certaines recommandations internationales. 

Nous promouvons également la singularité du système de prévention de la corruption français dans nos échanges avec nos homologues. Celui-ci est à part en ce qu’il impose à certaines entreprises une obligation de prévention de la corruption, prévue à l’article 17, assortie d’un mécanisme de contrôle par l’AFA et de sanction administrative en cas de manquement. Il importe de rappeler que les obligations prévues à cet article ont pour finalité d’aider les entreprises à mieux se prémunir contre la corruption et, ce faisant, à moins s’exposer aux sanctions pénales, notamment à celles étrangères extraterritoriales. N’oublions pas que ces dernières peuvent être un instrument de déstabilisation de certaines entreprises dans un contexte de compétition économique exacerbé et que les sociétés peuvent être les auteurs de faits de corruption mais aussi en être les victimes. Il appartient donc à la France de protéger ses intérêts économiques. La loi Sapin 2 a cette vocation.

« La commission des sanctions prend en compte la situation de la société à la date à laquelle elle statue »

Le dispositif de lutte contre la corruption français a-t-il gagné en efficacité depuis la création de l’AFA ?

Je pense qu’il est trop tôt pour l’affirmer. La loi Sapin 2 a été regardée et saluée par la communauté internationale, notamment par les États-Unis. La France s’est mise à niveau des meilleures législations anticorruption, dispose d’une agence anticorruption avec des pouvoirs renforcés et d’un outil transactionnel adapté au traitement de la corruption, notamment transnationale, la convention judiciaire d’intérêt public (CJIP). Le « message » a donc été très bien reçu à l’étranger.

Mais seuls les faits comptent désormais. Les acteurs internationaux comme les États-Unis attendent de voir comment la France va appliquer sa législation dans le temps. Il est notable que Transparency International a rehaussé la France dans son classement de la perception de la corruption de 2018. Notre pays est désormais à la 21^e place, devant les États-Unis ! Nous sommes donc sur la bonne voie, mais tout reste encore à consolider.

Vous avez publié vos lignes directrices avec le PNF, avec une incitation au self reporting. Pensez-vous que les acteurs soient prêts à se lancer sur ce sujet ?

Ces lignes directrices constituent un élément utile pour inciter les entreprises à l’autodénonciation et sont nécessaires pour qu’elles puissent calculer et évaluer leurs risques au plus juste. Aussi utiles soient-elles, ces lignes ne sont cependant pas suffisantes. Il existe d’autres déterminants dans la décision pour une entreprise de dénoncer des faits de corruption aux autorités, parmi lesquels la sévérité de la sanction pénale.

On peut y ajouter l’amélioration de la détection des faits de corruption. Par exemple, les mécanismes de signalement interne aux entreprises peuvent permettre la révélation de tels faits et les inciter, après une enquête interne, à les dénoncer à la justice.

Autre facteur déterminant, les sociétés ne sont pas à l’abri d’une procédure engagée par une autorité judiciaire étrangère pour des faits de corruption transnationale. Dans ce cas, Pour éviter cela, elles ont tout intérêt à se dénoncer elles-mêmes à l’autorité judiciaire française pour que cette dernière puisse ouvrir aussi une procédure et nouer un dialogue avec la justice étrangère saisie afin de régler conjointement l’affaire, ce qui serait en tout cas un élément de sécurité juridique fort pour l’entreprise.

Enfin, il ne faut pas négliger le facteur culturel qui a toute sa part dans le changement des pratiques. On peut penser raisonnablement que les circonstances rappelées précédemment inciteront progressivement les dirigeants, surtout les nouveaux, à privilégier l’autodénonciation. Mais ce changement s’inscrira dans le temps long.

Margaux Savarit-Cornali

Vous pouvez également retrouver notre interview d'Olivier Catherine, secrétaire général de Sonepar, la première entreprise a être passée devant la commission des sanctions de l'AFA.